【智庫編譯】原文：美國戰略與國際研究中心（CSIS），作者 Gracelin Baskaran、Max Martin，原文標題：One Year After Busan: Has China Kept Its Rare Earth Promises?，原文日期：2026年11月10日，原文鏈接：https://www.csis.org/analysis/one-year-after-busan-has-china-kept-its-rare-earth-promises
美國總統特朗普與中國國家主席習近平在2025年10月30日釜山會晤上達成稀土協議，至今已有一年。這項協議是為了化解一場可能癱瘓全球汽車、國防與電子產業的危機：2025年4月，中國對稀土實施出口管制，導致全球供應鏈陷入混亂，迫使美國與中國回到談判桌前。釜山協議的核心內容是，中國承諾向美國及其他國家的企業發放稀土出口許可證，以換取美國暫停對中國加徵100%的關稅。一年之後，問題是：中國信守承諾了嗎？答案是部分信守，但留下了刻意的模糊空間，並保留了繼續施壓的槓桿。
問題一：中國發放許可證了嗎？
中國確實發放了許可證，但速度緩慢，數量有限，而且附帶條件。截至2026年8月中旬，中國共發放了約300張稀土出口許可證，而2024年全年發放的許可證約為900張。許可證的批准率也從約80%下降到54%。2026年8月下旬，中國批准了100多份申請，其中許多涉及磁鐵，這是自釜山協議達成以來單次批准數量最多的一批，顯示出口正在恢復，但速度仍然緩慢。
許可證發放緩慢的後果是實實在在的。稀土磁鐵的短缺迫使一些汽車製造商減產，歐洲與日本的企業尤其受到影響。與稀土氧化物不同，磁鐵無法大量囤積：企業通常只有幾週的庫存，一旦供應中斷，生產線很快就會停擺。重稀土價格仍然遠高於2025年4月之前的水平，其中氧化鏑的價格自2025年4月以來大約翻了一倍。換言之，中國履行了發放許可證的承諾，但許可證的數量與速度都不足以讓市場恢復正常。
問題二：中國全面取消管制了嗎？
沒有。中國並沒有全面取消出口管制，許可證制度仍然存在，而且中國可以利用這套制度控制出口的數量、速度與最終用途。許可證按「一批一證」的方式核發，每張許可證的有效期有限，出口商必須反覆重新申請。中國也沒有公布批准許可證的標準，企業無法預知申請會不會獲批，也不知道要等多久。這種不確定性本身就是一種槓桿：中國可以放慢、拖延或拒絕發放給特定最終用戶或特定最終用途——包括軍事用途——的許可證。
自釜山協議達成以來，中國只對出口管制制度作過一次實質性更新：2025年11月10日，中國商務部宣布將出口管制擴大到全部17種稀土元素，以及鋰電池與人造石墨。戰略與國際研究中心當時就指出，這一舉動可能破壞釜山協議。中國也沒有發布新的通用許可證。2025年11月10日，依據商務部4月4日出口管制公告附件二核發的許可證被撤銷，企業被迫重新申請許可證。換言之，許可證制度依然有效，沒有任何出口商可以假定一張許可證是永久有效的。
稀土與磁鐵出口雖然已經恢復，但數量仍低於2025年4月之前的水平。中國的許可證制度讓北京得以繼續掌握主動：它可以在不公開違反協議的情況下，收緊或放鬆供應，把稀土當作談判籌碼。
問題三：美國現在應該怎麼做？
美國應該把釜山協議當作起點，而不是終點。協議目前還在維持，但十分脆弱。中國的槓桿並沒有消失：中國控制著全球約九成的稀土加工產能，而建立替代供應鏈需要數年時間，不可能一蹴而就。美國需要採取以下措施：第一，建立磁鐵儲備，而不僅僅是稀土氧化物儲備，因為磁鐵才是供應鏈中最脆弱的環節；第二，與盟友合作，實現供應鏈多元化，包括與澳大利亞、日本等國合作建設加工產能；第三，在未來的談判中向北京施壓，要求發布通用許可證並公布透明的審批標準；第四，與盟友協調，做好應對中國再次收緊供應的準備。
釜山協議一周年之際，結論是：中國部分履行了承諾，發放了許可證，讓出口得以恢復，但沒有全面取消管制，也沒有放棄把稀土當作槓桿。美國與盟友如果想要擺脫這種依賴，就必須利用這段喘息的時間，加快建設自己的稀土供應鏈，否則下一次危機來臨時，局面只會更加被動。
（原文：美國戰略與國際研究中心，作者 Gracelin Baskaran、Max Martin，原文標題：One Year After Busan: Has China Kept Its Rare Earth Promises?，原文鏈接：https://www.csis.org/analysis/one-year-after-busan-has-china-kept-its-rare-earth-promises）
發佈留言